Amendes imposées par la Commission dans les affaires d'ententes et d'abus de position dominante (débat)
La Présidente
L'ordre du jour appelle la déclaration de la Commission sur les amendes imposées par la Commission dans les affaires d'ententes et d'abus de position dominante.
Michel Barnier
membre de la Commission. - Madame la Présidente, c'est toujours avec un grand plaisir que je suis parmi vous jour et nuit, et au nom de mon collègue et ami, Joaquín Almunia, qui est retenu par le dîner de travail entre la Chine et l'Union européenne en ce moment même. Votre assemblée a invité la Commission à évoquer sa politique en matière d'amende dans les affaires de lutte contre les pratiques anticoncurrentielles. Et donc je suis heureux, en son nom, de faire cette présentation.
La Commission est chargée, vous le savez, de lutter contre les pratiques anticoncurrentielles et de les punir lorsqu'elles portent préjudice aux entreprises et aux consommateurs au sein du marché intérieur.
Le principal outil dont nous disposons est notre pouvoir d'infliger des amendes aux entreprises qui participent à de telles ententes, qui adoptent des pratiques commerciales restrictives ou qui abusent de leur position dominante. Ces amendes sont fixées selon nos lignes directrices pour le calcul des amendes. La version en vigueur aujourd'hui a été adoptée il y a seulement quatre ans.
Nous accordons également des réductions d'amendes aux sociétés qui coopèrent à nos enquêtes, par exemple lorsqu'elles attirent notre attention sur l'existence d'une entente, ainsi qu'aux entreprises qui acceptent de conclure une transaction avec la Commission. Cela épargne beaucoup de temps et de ressources à toutes les parties. En tout état de cause, les entreprises ne peuvent pas être contraintes de verser plus de 10 % de leur chiffre d'affaires annuel global, ce qui constitue un plafond pour le niveau des amendes qui peuvent être infligées.
Ainsi donc, Mesdames et Messieurs les députés, les amendes constituent notre principal outil. Il est souhaitable de ne pas exclure à l'avenir l'introduction de sanctions pour les individus, notamment de sanctions administratives. Plusieurs États membres autorisent effectivement de telles sanctions. Nous voulons examiner attentivement les implications juridiques et politiques d'une telle évolution.
Faut-il proposer un cadre juridique formel? C'est l'article 23 du règlement n° 1/2003 du Conseil qui est la base juridique des amendes infligées par la Commission et non les lignes directrices pour le calcul des amendes. Cet article 23 fixe les principes de base, y compris le plafond, que je viens d'évoquer, du chiffre d'affaires, tandis que les lignes directrices précisent leur application.
Il est de pratique relativement courante dans de nombreux systèmes juridiques européens de disposer d'un éventail de sanctions possibles fixées par la loi et de lignes directrices administratives sur la façon de calculer la pénalité définitive. Cela existe en Allemagne, au Royaume-Uni, aux Pays-Bas pour l'application des règles de concurrence. Sur la base de cette situation, nous ne voyons aucune raison de proposer une nouvelle législation sur les amendes infligées par l'Union européenne dans les affaires de concurrence.
Deuxième question: faut-il revoir les lignes directrices avant d'en venir au montant des amendes infligées? Je voudrais donner une idée du coût des ententes pour l'économie européenne. Selon nos estimations, les dommages causés par les dix-huit ententes démantelées entre 2005 et 2007 s'élevaient à presque huit milliards d'euros. Des études ont montré également que les ententes avaient pour effet d'augmenter les prix de 10 à 30 % et il est difficile de résister à cette tentation sans une mise en œuvre vigoureuse de la législation de la concurrence, et c'est notre travail.
Nos amendes sont fixées à un niveau qui punit un comportement illégal, antérieur, de manière équitable. Elles sont élevées mais elles reflètent les dommages causés et les bénéfices illicites réalisés par les membres de l'entente. Nos amendes doivent aussi dissuader de manière efficace les entreprises de se livrer à l'avenir à de telles pratiques anticoncurrentielles. Voilà pourquoi nous ne voyons aucune raison, je le redis, de modifier les lignes directrices de 2006 pour le calcul des amendes.
Troisième et dernière question: faut-il réduire les amendes pendant la crise? Sachez que nous examinons très attentivement la situation financière des entreprises qui font valoir quelquefois leur incapacité à payer et que nous avons réduit nos amendes de manière significative pour plusieurs d'entre elles. Par exemple, lors de très récentes décisions concernant les produits sanitaires pour les salles de bain, ou l'acier de précontrainte, nous avons appliqué des réductions allant de 25 à 75 %.
Il n'est pas, Mesdames et Messieurs les députés, dans notre intérêt d'exclure des entreprises du marché. En fait, c'est tout le contraire. Souvent, les règles de concurrence sont appliquées pour permettre à de nouvelles entreprises d'entrer sur le marché et d'y exercer normalement, équitablement, leurs activités
Klaus-Heiner Lehne
Madame la Présidente, Monsieur le Commissaire, tout d'abord, je tiens à remercier la Commission pour la flexibilité dont elle vient de faire preuve. Le commissaire Barnier a évoqué le fait que, dans certaines industries, dans l'industrie de la construction, compte tenu de l'importante récession économique qu'a connue le secteur, il y a eu des mouvements considérables lors de l'établissement des sanctions et de l'attribution - on ne peut pas parler de "concession" - d'options de paiement différé. Je pense qu'il s'agit d'une réaction raisonnable de la part de la Commission, vu la situation économique particulière dans laquelle se trouvent certaines entreprises. Cependant, indépendamment de cette flexibilité bienvenue de la part de la Commission, il est clairement nécessaire de poser la question fondamentale de savoir si le système de détermination des sanctions que nous examinons actuellement correspond toujours, d'une manière ou d'une autre, aux principes de l'état de droit.
Si j'ose dire, certains sont dubitatifs à ce sujet. Ce sentiment de doute s'explique par le fait que, en mettant en place un cadre de détermination aussi large sans critères spécifiques fixés dans l'instrument législatif en tant que tel, le règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil donne à la Commission une telle liberté que l'on pourrait presque suspecter que les décisions prises ne sont pas nécessairement basées sur le processus législatif, mais pourraient plutôt inclure certains éléments aléatoires. Malheureusement, le Tribunal européen s'est jusqu'à présent accommodé de cette pratique et de cette méthode de détermination et ne l'a pas critiquée.
Toutefois, je pourrais imaginer - et nous rencontrons une situation inédite puisque nous allons très bientôt ratifier la convention européenne des droits de l'homme et le traité de Lisbonne rend à présent la charte des droits fondamentaux contraignante - que, potentiellement, la jurisprudence pourrait changer après cela. Par conséquent, je pense qu'il faudrait réellement prendre cet élément en considération et je me réjouis que la Commission pense à modifier les dispositions du règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil dans ce domaine en ce qui concerne les critères et les autres types de sanctions, en rendant les dispositions plus spécifiques et en fixant des critères plus sévères, y compris au niveau des mesures de pénalisation qui doivent être élaborées. Personnellement, je crois qu'une telle modification est nécessaire pour contrebalancer les déficiences de l'état de droit que de nombreux experts observent en Europe.
Antolín Sánchez Presedo
Madame la Présidente, Monsieur le Commissaire, le sujet des amendes revêt une grande importance. Il s'agit de répondre à un comportement anticoncurrentiel, et cette réponse doit être efficace et ferme. Une réponse faible et inadéquate encouragera et stimulera les infractions. Dès lors, les amendes doivent dissuader ceux qui enfreignent les règles mais aussi servir de moyen général de dissuasion pour tous les opérateurs. Il doit être clair que la concurrence illégale n'offrira aucun avantage ou bénéfice à ceux qui la pratiquent.
Il est vrai que la Commission dispose d'une grande marge d'appréciation dans l'application des amendes. Cependant, l'appréciation n'est pas synonyme d'un comportement arbitraire, car les règles, les limites et les critères existent, au même titre qu'une procédure avec des garanties et, dans tous les cas, un contrôle judiciaire.
Le traité, le règlement (CE) n° 1/2003, les lignes directrices de 2006 et la communication sur le programme de clémence - également de 2006 - constituent ensemble un cadre qui fonctionne raisonnablement bien.
Toutefois, le système pourrait être amélioré. L'expérience dans l'application du système, les recommandations des experts et les préoccupations légitimement exprimées par des institutions et certains opérateurs nous enjoignent à aborder certaines questions. La transparence et la prévisibilité pourraient être améliorées et son incidence sur les petites et moyennes entreprises, sur l'emploi et sur la durabilité des entreprises pourrait également faire l'objet d'un débat. Il faudrait également envisager la flexibilité au niveau du montant et des paiements, ainsi que la connexion avec les programmes de clémence, et même la manière de combler les écarts entre les systèmes dans les différents États membres.
En outre, le système serait complet si d'autres outils adéquats y étaient ajoutés: par exemple, en insistant sur la responsabilité individuelle, en envisageant d'autres types de solutions - pas seulement dans le but de mettre un terme aux comportements anticoncurrentiels, mais également pour les empêcher de survenir à nouveau - et en mettant sur pied des actions privées pour dédommager les individus aussi bien que les groupes.
Toutes ces questions doivent être abordées de manière rigoureuse, systématique et positive, sans laisser planer le doute sur le mode de fonctionnement de la politique de concurrence.
Sophia in 't Veld
Madame la Présidente, je suis d'accord avec une grande partie des déclarations des orateurs précédents. Je me réjouis de la déclaration du commissaire parce que, si je comprends bien, la Commission est en fait ouverte à la demande du Parlement, intégrée au rapport de l'an dernier sur la politique de concurrence, de créer une série d'outils plus sophistiqués liés aux politiques des ententes.
Nous avons amplement évoqué le sujet des amendes et de leur montant, mais nous devrions veiller à ne pas verser dans le débat idéologique. Il s'agit principalement de disposer d'un ensemble d'outils qui jouent un rôle dissuasif efficace vis-à-vis des pratiques anticoncurrentielles. Comme vous l'avez souligné à juste titre, les dégâts occasionnés à notre économie et aux consommateurs sont considérables. Je pense que les amendes devraient être raisonnables mais, si les entreprises se plaignent des amendes, ce qu'elles ne doivent pas faire, c'est rejoindre les cartels. C'est la meilleure garantie qu'elles ne recevront pas d'amendes excessives.
L'an dernier, nous avons demandé à la Commission des propositions d'instruments plus sophistiqués. Nous vous avons demandé d'avancer des propositions qui couvriraient des sujets tels la responsabilité individuelle (que vous avez mentionnée), la transparence et la responsabilité des entreprises, des procédures plus courtes, le droit à la défense et au respect du droit et des mécanismes visant à garantir le traitement efficace des demandes de clémence, mais aussi des programmes de conformité des entreprises et le développement de normes européennes. Je voudrais savoir si la Commission a l'intention de présenter de telles propositions. Nous réalisons que cette mission est très compliquée, car nous touchons aux compétences nationales et aux compétences de l'UE. Mais je pense que nous partageons l'objectif commun de faire en sorte que le marché fonctionne correctement.
Jean-Paul Gauzès
Madame la Présidente, Monsieur le Commissaire, je me souviens qu'il y a quelques années, j'avais posé la question à la commissaire alors chargée de la concurrence en lui demandant "Vous êtes-vous rendu compte, avez-vous mesuré l'utilité pour les consommateurs des amendes que vous avez fixées?", et au sujet desquelles elle - cette commissaire - indiquait en début de réunion de notre commission "Voilà, j'ai récupéré tant de millions d'euros pour les amendes". Et la réponse a été: non, on n'a pas regardé. Il semble que depuis, vous ayez fait des études pour savoir quelle était la réalité des préjudices causés.
Mais je voudrais attirer l'attention sur deux aspects. Le premier, c'est que la fixation se fait à partir du chiffre d'affaires du groupe. Or, l'entreprise qui peut avoir enfreint les règles de concurrence, et je ne la protège pas, peut être une entreprise relativement petite dans le groupe. Et donc là, il y a quelque chose qui me paraît un peu curieux, surtout quand il y a des entités juridiques distinctes.
La deuxième chose, Monsieur le Commissaire, et c'est vous qui le dites et non votre collègue, vous insistez souvent sur la nécessité de la prévention, disant que la prévention, c'est mieux que la répression et en tout cas plus efficace. Alors, la question que je pose est celle de savoir si ces amendes très importantes, qui font toujours la une des journaux lorsqu'elles sont prononcées, ont un véritable rôle de prévention. Et je me demande si on ne serait pas dans un domaine plus efficace pour la prévention si, au lieu de privilégier le montant des amendes, on privilégiait le nombre des contrôles.
On voit bien, dans une affaire qui vient de se dérouler en France, qu'on peut arriver à des condamnations, à des montants qui demandent 4 ou 5 000 années pour pouvoir y faire face. Je crois qu'il ne faut pas se gargariser de ces chiffres et plutôt regarder, sur plan concret, les conséquences pour l'entreprise, y compris dans une période où la situation économique est difficile.
Frauder les règles de concurrence, ce n'est pas bien. Une sanction est justifiée mais il faut que cette sanction soit véritablement proportionnelle et c'est la raison pour laquelle nous vous interrogions sur le point de savoir si la Commission allait modifier ses règles. Je crois que, par avance, vous avez répondu non, et c'est dommage.
Peter Skinner
(EN) Madame la Présidente, je n'ai pas eu vent d'entreprises qui disposent de 400 ans pour payer leurs amendes, mais cela semble assez draconien. Néanmoins, Monsieur le Commissaire, je réalise que, ce soir, vous n'êtes pas nécessairement dans une position qui vous permette d'élaborer une politique au pied levé. À cet effet, je soumettrai plusieurs questions au commissaire Almunia sur les questions dont nous discutons ce soir.
Je tiens à aborder brièvement deux points. Premièrement, je demanderai que la Commission s'exprime sur les analyses d'impact pour les lignes directrices de 2006. Je crois savoir que l'équipe de M. Almunia a déjà indiqué que cela était réalisable. Je suis impatient de la rencontrer. J'ai peut-être simplement besoin d'une mise à jour sur ce sujet, mais je serais rassuré si c'était le cas.
Deuxièmement, nous avons entendu ce soir que l'accent est uniquement mis sur les amendes - et les amendes imposées aux entreprises qui ne respectent pas les règles de la concurrence. Il peut y avoir une gradation dans les amendes, mais celles-ci ne semblent pas les dissuader. Elles ne mettent pas un terme à leurs pratiques.
Il se pourrait que nous devions faire preuve de créativité dans nos actions. Dans le cas de la tarification, par exemple, bien souvent, les petites entreprises plus en aval sont touchées par les conséquences de cette pratique par d'autre entreprises, et elles doivent s'acquitter des amendes en question alors qu'elles n'ont commis aucune faute.
Et si la Commission pensait une minute aux retombées sociales? Et si la Commission pensait à adopter des approches différentes? Au Royaume-Uni, par exemple, les accords permettent la déqualification des directeurs, au lieu d'imposer les amendes, ce qui permet de punir réellement les coupables impliqués et d'assurer la survie de la main-d'œuvre et des entreprises - une philosophie intelligente, peut-être, et dont nous pouvons nous inspirer comme modèle ou même simplement comme pilote.
Et je suis convaincu que nous pourrions faire de même avec d'autres exemples - comme nous l'avons entendu ici, de la part d'autres pays. Si nous y mettons un peu de bon sens, nous pouvons mettre en place de nombreuses mesures pour veiller à ce que la main-d'œuvre des entreprises ne soit pas tout aussi touchée par les mauvaises pratiques des directeurs qui adoptent la philosophie des cartels.
Catherine Stihler
(EN) Madame la Présidente, je serai brève. Je me réjouis des déclarations de mes collègues ce soir. Le pouvoir dont nous disposons au niveau des amendes dans les affaires d'ententes est un réel pouvoir de briser les cartels, d'éviter les pratiques anticoncurrentielles et de placer le consommateur au centre des priorités.
Je désire poser trois questions à la Commission, à l'instar de M. Gauzès et d'autres. Tout d'abord, que pouvons-nous améliorer en matière de prévention? Ensuite, observons-nous - comme l'a déclaré M. Skinner - les meilleures pratiques dans les différents États membres? La suggestion de M. Skinner à propos de la complicité du conseil d'administration, et ce que nous pouvons faire concernant les directeurs, est essentielle. Enfin, dans quel délai recevrons-nous les propositions potentielles?
Seán Kelly
(EN) Madame la Présidente, les articles 81, 101 et 102 traitent tous de ces questions, dans les sections consacrées aux cartels, à la fixation des prix, aux prix anticoncurrentiels, etc. Il est clair que ces questions doivent nous préoccuper, mais souvent, il est difficile de prouver qu'elles existent vraiment. Par exemple, j'ai ici un titre qui dit "Ententes: les prix des voitures n'ont baissé que faiblement en 2009", tandis que les prix des réparations et des entretiens continuent à augmenter malgré la crise, malgré une réduction des salaires et malgré la déflation plutôt que l'inflation. S'agit-il d'un cartel?
Dans mon pays, à la moindre averse, le prix du bétail chute automatiquement. Je pense qu'il faut certainement examiner les lignes directrices, tant pour établir des tendances sur une longue période que pour fixer les sanctions réelles que vous allez appliquer. Je pense que M. Skinner a formulé une suggestion très intéressante quand il a parlé de faire payer les directeurs. Je dirais que nous devrions également prévoir une amende: mettez les deux sanctions en place. Il reste certainement beaucoup de chemin à parcourir, mais nous suivons la bonne direction.
Michel Barnier
membre de la Commission. - Madame la Présidente, actuellement j'ai entendu l'ensemble des arguments ou des demandes et je les rapporterai scrupuleusement à mon collègue Joaquín Almunia qui, par ma voix, vous a indiqué que lui-même considère qu'il n'y a pas de raison aujourd'hui de proposer une législation totalement nouvelle sur les amendes, puisque le règlement n° 1/2003 existant, que j'ai déjà évoqué, peut nous être très utile dans un avenir prévisible.
Concernant les lignes directrices, la Commission assure le suivi permanent de leur application et elle est ouverte à toute suggestion d'amélioration et, de ce point de vue-là, ce qui a été dit par les uns et par les autres serait extrêmement utile.
M. Lehne, M. Gauzès, M. Skinner, nous ne sommes pas non plus opposés à une certaine flexibilité dans nos pratiques de contrôle de l'application des réglementations, dans les limites des lignes directrices de la jurisprudence, pour tenir compte d'une situation économique encore difficile. Mais pour le moment, je le redis, M. Almunia ne voit pas la nécessité de réviser les lignes directrices de 2006. Il est satisfait de la manière dont fonctionnent ces lignes directrices. Elles se sont montrées suffisamment flexibles au cours de la crise pour nous permettre de tenir compte de la situation financière difficile de certaines entreprises que certains d'entre vous ont évoquée.
Ces lignes directrices pour le calcul des amendes sont contraignantes pour la Commission. Cela signifie qu'elles fournissent de la sécurité juridique aux entreprises car la Commission ne peut pas s'en écarter sans en démontrer le bien-fondé. Si la Commission s'écarte des lignes directrices, elle risque de voir les décisions annulées par les tribunaux.
Madame in 't Veld, concernant les sanctions différentes autres que les amendes, nous devons évaluer dans quelle mesure il serait possible, éventuellement, de les intégrer dans notre cadre juridique actuel. Si des sanctions alternatives existent dans les États membres, elles semblent n'être utilisées que dans une minorité de cas et les amendes demeurent la sanction principale.
Deux principes devraient guider cette discussion. Premièrement, les sanctions individuelles ne doivent pas remettre en cause notre système actuel de contrôle des infractions, notamment le programme de clémence. Deuxièmement, le fait que des dirigeants ou des salariés d'une entreprise aient été individuellement sanctionnés, ce qui est donc possible, ne diminue en rien la responsabilité de l'entreprise en cas d'infraction aux règles de la concurrence.
Enfin, la Commission considère que le niveau actuel des amendes et l'application uniforme du droit de la concurrence de l'Union européenne sont de bons moyens de dissuasion contre d'éventuels comportements anticoncurrentiels au sein du marché intérieur.
Monsieur Lehne, un point. Nous avons un système administratif pour veiller à la bonne application des règles de concurrence. Il y a d'ailleurs beaucoup d'avantages à ce système. Nous avons également une jurisprudence de la Cour qui soutient ce système.
M. Sánchez Presedo a évoqué la transparence, et je n'en suis pas étonné, puisque nous avons d'autres débats avec lui dans le cadre de la supervision. Il y a des améliorations possibles. Nous avons la flexibilité dans les lignes directrices que je viens d'évoquer et notamment j'indique que cette année a été introduite la pratique des best practices.
Enfin, sur les programmes plus sophistiqués, ou les instruments plus sophistiqués, Mme in 't Veld et Mme Stihler ont évoqué cette question. Nous pouvons évoquer cette question à travers les compliance programmes. Ils sont les bienvenus. Je sais bien, nous le pensons, que les entreprises prennent ces compliance programmes au sérieux, et cela peut aider à la prévention qui, en effet, Monsieur Gauzès, coûte toujours moins cher que la réparation ou la punition.
Enfin, M. Skinner et M. Kelly ont évoqué les entreprises qui souffrent quelquefois de ces punitions et les problèmes sociaux que cela peut provoquer. Nous suivons avec intérêt et attention les développements dans les États membres, en particulier dans les petites et moyennes entreprises. C'est pour cela que nous tenons à proposer, comme cela a été indiqué dans notre livre blanc, que nous allons agir sur les actions en dommages pour en vérifier l'efficacité, pour en évaluer les conséquences. Voilà pourquoi la Commission va bientôt lancer sur ce point une consultation publique.
La Présidente
Le débat est clos
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Déclaration écrite (article 149)
George Sabin Cutaş
La Commission européenne impose des amendes de plus en plus fréquentes et élevées aux cartels et aux entreprises qui abusent de leur position sur le marché. Le montant des amendes imposées par la Commission a dépassé la barre des 2 milliards d'euros en 2009. Je me réjouis de la réaction rapide de l'exécutif européen. En même temps, nous devons nous demander si le système de sanctions actuel est assez exhaustif. La Commission joue le double rôle de procureur et de juge. En outre, les effets contraires des amendes imposées impliquent également les employés dans les entreprises sanctionnées, qui perdent leur emploi. Cela signifie que ceux qui n'ont pas enfreint la loi deviennent des victimes collatérales. Par conséquent, je crois qu'une série de mesures plus sophistiquées doit être élaborée pour les affaires d'ententes, afin d'encourager des procédures plus transparentes, en désignant un pouvoir judiciaire indépendant, et d'introduire la possibilité de sanctionner sur une base individuelle les directeurs responsables du comportement illégal des entreprises.
