Proclamation du consensus sur l'aide humanitaire - L'Union européenne et l'aide humanitaire (débat) 
Le Président
L'ordre du jour appelle en discussion commune:
la déclaration de la Commission sur la proclamation du consensus sur l'aide humanitaire;
le rapport de M. Cornillet, au nom de la commission du développement, sur un consensus européen sur l'aide humanitaire.
Louis Michel
membre de la Commission. - (FR) Monsieur le Président, Monsieur le rapporteur, Mesdames et Messieurs, honorables députés, je voudrais tout d'abord remercier et féliciter M. Cornillet pour son rapport, qui identifie parfaitement les défis auxquels l'aide humanitaire fait face, et surtout pour le fait qu'il identifie tout aussi parfaitement les pistes à suivre concernant l'action humanitaire européenne. Ce rapport est une contribution décisive aux travaux conjoints menés entre le Parlement, le Conseil et la Commission afin de mettre en place le futur consensus européen sur l'aide humanitaire. Notre objectif commun, c'est de formaliser en une déclaration conjointe des trois institutions notre vision et notre approche commune de la politique d'aide humanitaire. Il est tout à fait clair que, pour moi, l'implication active du Parlement européen est une condition indispensable de la réussite de ce processus qui vise à l'adoption de la déclaration.
Permettez-moi de rappeler très brièvement la raison d'une telle initiative politique. La réponse tient essentiellement dans le constat qu'au fil de ces dernières années, le contexte humanitaire a changé et qu'il faut que nous nous adaptions si nous voulons continuer à mener une action humanitaire cohérente et efficace.
Quels sont ces principaux changements, quels sont ces principaux défis? Je crois qu'ils peuvent être résumés ainsi. D'abord, il y a une augmentation du nombre et du caractère meurtrier des conflits et des désastres naturels, ces derniers, en particulier, étant souvent d'ailleurs la conséquence du changement climatique. Les récentes inondations au Mexique témoignent de la réalité et de l'ampleur de cette tendance préoccupante.
Deuxième élément, nous assistons aussi à la démultiplication de crises complexes et à des changements profonds dans la nature des conflits. Les méthodes et les moyens mis en œuvre dans les conflits armés, par exemple, rendent le travail des organisations humanitaires de plus en plus compliqué. Les risques d'attaques, de pillage de l'aide sont aussi des réalités malheureusement quotidiennes, que ce soit au Darfour ou en Somalie, au Sri Lanka ou en Birmanie, en Colombie ou bien à l'est de la RDC. Nous sommes également les témoins, de plus en plus systématiquement, de la violation du droit international humanitaire et donc de la restriction de l'espace humanitaire.
Le risque de confusion entre agenda politique et humanitaire est présent en permanence. Je suis convaincu que l'Union européenne, en tant que premier donateur mondial - je voudrais quand même rappeler, je crois que c'est important, que nous représentons ensemble 40 % de l'aide humanitaire mondiale -, mais aussi en tant que pilier politique du droit international et du multilatéralisme, a, me semble-t-il, une responsabilité particulière pour assurer une aide humanitaire efficace et adéquate. Nous pouvons et nous devons être une force d'impulsion politique, je dirais aussi une force de repère politique et de référence. Ceci constitue le contexte dans lequel nous avons décidé de lancer, il y a presque un an, l'initiative de définir un consensus explicite sur l'aide humanitaire au niveau de l'Union européenne.
Ce sont là des préoccupations qui sont très bien reflétées dans le rapport de M. Cornillet et je ne peux évidemment que soutenir les éléments importants que le Parlement européen souhaite souligner et défendre en vue de l'élaboration d'un consensus humanitaire européen. Ce consensus, et un suivi approprié qui engage tous les États membres de l'Union à vingt-sept ainsi que la Communauté, fournira pour la première fois un socle politique commun de valeurs, d'objectifs et de principes, auxquels adhèrent et les États membres de l'Union européenne et la Commission, et permettra de renforcer la complémentarité et la coordination entre États membres et la Commission.
Quels sont les principaux éléments du projet du consensus? D'abord le respect des principes humanitaires: humanité, impartialité, neutralité, indépendance. Vous savez évidemment de quoi il retourne.
Deuxièmement, la nécessité de renforcer le respect et l'application du droit international humanitaire au niveau international. Petite parenthèse: je me rappelle, je ne citerai pas de pays, mais je me rappelle, il n'y a pas tellement longtemps, j'étais sur un théâtre d'opérations particulièrement dramatique sur le plan humanitaire, et j'interrogeais un responsable du pays, qui était quand même responsable de ce qui se passait là-bas, et je lui disais "Mais vous ne respectez pas le droit humanitaire international". Il a eu cette réponse qui était absolument terrible: "C'est vrai, mais nous sommes en période de guerre". Il est évident que le droit international humanitaire est exactement fait, il est précisément fait pour des périodes de guerre. Et donc, on imagine à quel point, dans le fond, on s'éloigne de plus en plus, d'une certaine manière sans réagir, ou on accepte de s'éloigner de plus en plus des standards les plus élémentaires dans cette matière.
Troisièmement, la nécessité d'améliorer les pratiques et les méthodes des donateurs, ainsi que la qualité du partenariat avec les organisations humanitaires, afin d'améliorer l'efficacité de l'aide.
Quatrièmement, l'engagement volontaire des États membres à renforcer la complémentarité et la coordination de nos actions humanitaires, et ceci apparaît évidemment d'autant plus nécessaire à partir du moment où nous venons de nous élargir à vingt-sept États. Le futur consensus devra également fournir un cadre général qui précise l'articulation de l'aide humanitaire avec d'autres politiques extérieures de l'Union européenne. Tout ceci vise à renforcer la cohérence et l'efficacité de l'action humanitaire de l'Union européenne. Tout ceci contribuera fortement au renforcement du système international sous l'égide des Nations unies et je voudrais aussi insister sur ce point. Promouvoir une approche européenne ne vise évidemment pas à affaiblir ou à concurrencer le rôle central des Nations unies. Bien au contraire, cela ne pourra que renforcer ce rôle central et je suis parfois un peu attristé de percevoir certaines réticences par rapport à ce consensus européen, au motif qu'il s'agirait d'une forme de concurrence avec les Nations unies. Ce n'est pas du tout cela. C'est, au contraire, renforcer le pilier européen dans le cadre des Nations unies, bien entendu.
Le projet de texte de la déclaration sur le consensus fait clairement référence aux éléments du consensus qui formeront, d'une certaine manière, la doctrine humanitaire de l'Union européenne à l'avenir. Je tiens à exprimer toute mon appréciation pour le travail du Parlement et de la Présidence portugaise dans le cadre des négociations sur le texte. Nous atteignons maintenant les étapes finales de cette procédure trilatérale, qui devrait nous permettre de réaliser l'ambition de signer une déclaration conjointe des trois institutions le 18 décembre.
Cette déclaration du consensus représente bien sûr le début d'un processus. Ce n'est pas une fin en soi, c'est le début d'un processus. Nous sommes conscients que cette approche va nécessiter des efforts considérables pour assurer que nos mots se traduisent en actions. À cette fin, nous allons présenter au début de l'année prochaine un plan d'action pour la mise en œuvre du futur consensus humanitaire. Pendant ces mois de discussions en vue de la préparation du consensus, le Parlement européen a fait quelques suggestions très spécifiques qu'il nous semble tout à fait approprié de retrouver dans le plan d'action comme, par exemple, votre proposition d'établir un atlas de l'aide humanitaire sur le modèle de celui du développement.
Permettez-moi d'ajouter quelques mots sur deux sujets d'un intérêt particulier pour nos collègues parlementaires. Ce sont des sujets qui touchent à des conceptions presque philosophiques de l'humanitaire, qui sont aujourd'hui au centre de certaines discussions et qui sont en même temps d'ailleurs des enjeux notamment pour la finalité propre de l'aide humanitaire.
Tout d'abord, la question de la responsabilité de protéger. Suite à la suggestion du Parlement, nous avons rappelé dans le projet de texte du consensus les engagements qui ont été pris à cet égard par des États au sein de l'ONU et la communauté internationale. Je voudrais souligner que l'action humanitaire et la responsabilité de protéger relèvent de deux approches distinctes, même s'il existe un point commun important, c'est-à-dire lutter contre la souffrance humaine. Nous devons éviter de confondre ces approches, car évidemment cela risque de nuire à la perception de neutralité et d'indépendance des acteurs humanitaires qui est essentielle pour notre capacité à aider des gens face aux crises humanitaires.
Le concept de la responsabilité de protéger prête encore beaucoup à équivoque. Ce concept est, historiquement, et encore aujourd'hui très largement lié à l'idée de droit d'ingérence et d'interventionnisme militaire à des fins humanitaires, dans des circonstances extrêmes, par exemple pour prévenir un génocide. Mais cette interprétation est précisément la cause du rejet du concept de la responsabilité de protéger par des régimes qui y voient une couverture politique pour les occidentaux afin de justifier leur impérialisme, de justifier des interventions motivées non pas par des intérêts humanitaires mais par des intérêts de puissance. Il y a parfois une confusion entre cette doctrine de responsabilité de protéger et d'action humanitaire de protection qui, entre autres, fait traditionnellement partie du mandat du CICR. Nous soutenons pleinement ce dernier type d'activité au travers de notre aide humanitaire.
Le rapport de M. Cornillet soulève également une question très pertinente qui concerne le cadre institutionnel de débat sur les questions humanitaires. Le Parlement a nommé un rapporteur permanent pour l'aide humanitaire, ce dont nous nous félicitons grandement. Le rapport de M. Cornillet soulève à juste titre la question de ces interlocuteurs au sein du Conseil. Au nom de la Commission, nous sommes très reconnaissants des efforts considérables consentis par la Présidence portugaise pour accorder au Conseil le temps nécessaire à la préparation du consensus au sein du groupe de travail pour le développement. La décision institutionnelle d'établir un groupe du Conseil consacré à l'humanitaire appartient bien sûr aux États membres, mais je suis tout à fait d'accord avec M. Cornillet sur le fait qu'il faut trouver une instance appropriée qui pourra aborder systématiquement les questions de politique humanitaire sur un pied d'égalité avec les autres politiques extérieures de l'Union.
L'aide humanitaire reste neutre et indépendante des objectifs politiques ou autres mais il n'existe pas pour autant de vide politique. Au contraire, les enjeux et les acteurs qui menacent l'espace humanitaire sont à caractère politique. Le traité de Lisbonne reconnaît clairement que l'aide humanitaire est un chapitre distinct de notre action internationale et j'estime que ceci devrait se refléter dans une structure institutionnelle.
À ce point de vue, je voudrais vous dire qu'il y a une tendance que je sens - que je ne dénonce pas encore, parce que, tant que rien de suspect ne se fait, il n'y a pas de raison de dénoncer - mais je sens quand même qu'il y a une tendance de plus en plus lourde à considérer que, par exemple, les capacités logistiques des armées pourraient très bien, d'une certaine manière, se mêler de plus près au terrain humanitaire.
Je ne suis contre rien a priori, mais je voudrais quand même dire qu'il faut se défier d'une immixtion d'un secteur qui n'a pas pour finalité l'humanitaire. Je peux comprendre que, dans certains cas de figure, on utilise la logistique militaire pour aider l'humanitaire, mais, personnellement, je ne vous cacherai pas que je préférerais dans ce cas-là que ce genre d'interventions ne se fassent plus alors sous l'égide du ministre de la défense ou des ministres de la défense, mais se fassent plutôt, comme c'est le cas d'ailleurs dans certains pays, sous la responsabilité politique des ministres des affaires étrangères.
C'est un débat qui n'est pas clos, mais je sens bien qu'il y a une tendance de plus en plus grande à voir apparaître dans le champ humanitaire des secteurs ou des logistiques, des corpus, qui peuvent indiscutablement prêter à confusion.
Pour conclure, Monsieur le Président, Monsieur Cornillet, honorables députés, je suis heureux de la contribution considérable de la Communauté européenne à l'octroi de l'aide humanitaire et je salue particulièrement tous les hommes et les femmes qui travaillent sur le terrain dans des circonstances très difficiles et cela afin d'apporter une réponse humanitaire aux gens qui en ont besoin.
Je suis convaincu que ce consensus devrait permettre une action plus systématique et plus coordonnée. Il en est d'une certaine manière la base doctrinale, il en est aussi la base principielle, il ouvre vraiment un cadre de coordination permanente à l'échelle européenne. Je pense que sur la base de ce futur consensus, nous pouvons devenir beaucoup plus efficaces, ce qui est évidemment l'objectif.
Thierry Cornillet
rapporteur. - (FR) Monsieur le Président, Monsieur le Commissaire, mes chers collègues, je vais essayer de ne pas faire de redite avec ce que vient de dire excellemment le commissaire.
Nous évoluons effectivement dans un paysage complètement nouveau. Dans la mesure où la Constitution l'avait prévu et où le traité simplifié le retiendra, nous allons bâtir une politique à part entière de l'Union, qui va être la politique d'aide humanitaire, dont le commissaire a rappelé que nous étions les principaux pourvoyeurs mondiaux.
C'est dans ce paysage que doit s'insérer ce rapport, qui n'est pas seulement une réponse à une communication de la Commission, mais déjà un élément de travail pour le consensus que j'ai réalisé avec mes collègues. Pour la première fois, les trois institutions vont publier un document conjoint. C'est la première fois depuis l'adoption du règlement relatif à l'aide humanitaire en 1996. Il était temps d'avoir un texte qui soit réfléchi et qui se présente comme une déclaration de politique générale sur l'aide humanitaire pour nos trois institutions.
Je voudrais souligner l'excellente collaboration qui a présidé à cette discussion, tant au sein de la commission du développement, parce que mon rapport a été adopté à l'unanimité de cette commission, qu'avec la Commission européenne et avec la Présidence portugaise.
Je voudrais également souligner que nous étions, en tant que parlementaires, attachés à douze points particuliers, plus un point budgétaire, et je voudrais me permettre de les reprendre pour bien souligner, tout d'abord, à quel point nous y étions attachés et pourquoi, et surtout pour dire que ces points ont été retenus dans le consensus et que le Parlement européen a eu satisfaction sur la totalité des points qu'il avait demandés.
En ce qui concerne le premier point, et ça a été d'ailleurs en parfaite liaison avec le sujet précédent sur les catastrophes naturelles, nous avions souhaité une nouvelle définition du périmètre de l'action humanitaire parce que, bien sûr, il y a les conflits armés qui, par nature, ne sont pas nécessairement prévisibles et il y a les catastrophes qui, paradoxalement, elles, peuvent commencer à l'être, du fait notamment des changements climatiques. Nous savons que, dans un certain nombre de pays, il va y avoir des catastrophes, même si la date n'est pas connue: les inondations dans le sud-est asiatique, par exemple. Nous souhaitions donc que le périmètre de l'action humanitaire commence beaucoup plus en amont, avec formation de personnel et prépositionnement. Ensuite, plus en aval, on voit bien la zone grise qui peut exister entre ce qui est encore de l'humanitaire mais qui devient déjà de la reconstruction et qui va redevenir de l'aide développement.
Nous avons ainsi absolument souhaité que ce périmètre soit élargi. Cela aura des conséquences budgétaires dont je reparlerai. Il y a aussi un élément auquel le Parlement européen était très attaché en relation avec ce périmètre, ce sont les crises oubliées, qui sont effectivement oubliées de l'opinion publique, mais pas oubliées de celles et ceux qui les vivent sur le terrain. Rappelons simplement qu'il y a en Colombie un nombre de personnes déplacées quasi équivalent à celui du Darfour, et qu'il faut que nous y prêtions attention.
Le deuxième point, c'est naturellement la définition de l'aide humanitaire et de ses principes, qui ont été rappelés par M. le commissaire: humanité, neutralité, impartialité, indépendance. Nous retrouvons, dans le consensus, les définitions de ces principes d'action qui fondent l'action humanitaire de notre institution.
Enfin, il a été fait référence aux personnes les plus vulnérables, avec une mention particulière pour les femmes, pour le genre et pour le rôle particulier que jouent les femmes dans le cadre de l'action humanitaire. Nous voulions également souligner le rôle des acteurs locaux et de la société civile. Je reviendrai un peu sur ce sujet à propos de l'aide alimentaire.
En ce qui concerne l'usage de moyens militaires - M. le commissaire en a parfaitement bien parlé - les moyens militaires et tout particulièrement les moyens logistiques - et on pense bien sûr aux hélicoptères qui peuvent être tout à fait essentiels dans une intervention de premier niveau dans une catastrophe naturelle - ne peuvent être bien sûr être utilisés qu'en dernier ressort et dans le cadre d'un mandat, de façon à ce qu'ils soient extrêmement encadrés. En effet, il y a toujours le risque qu'ils soient parties au conflit ou considérés comme parties dans un conflit armé, et il importe donc de procéder à une réflexion approfondie. Il en va du reste de même en matière de protection civile où nous souhaitons que l'emploi de logistique de protection civile soit toujours une exception, et soit là aussi bien encadré, pour éviter que l'espace humanitaire soit très mal défini par l'intervention d'acteurs qui n'y seraient pas directement des intervenants de premier rang.
Nous appuyons bien sûr, au Parlement européen, les réformes à l'intérieur de l'ONU, avec quand même une précision, Monsieur le Commissaire. Nous souhaitons que les fonds qui doivent être affectés au CERF donc, le soient de façon additionnelle. Il n'y a aucune raison que nos institutions se privent du caractère moteur que nous confère notamment notre direction générale ECHO. Si les États membres ou d'autres donateurs souhaitent participer à l'alimentation du fonds des Nations unies de première intervention, ce ne peut être au détriment de ce qui se fait déjà, ce doit être que de façon totalement additionnelle.
Un autre point auquel nous étions très attachés, c'est l'aide alimentaire, qui a été naturellement englobée dans le cadre de l'aide humanitaire, mais dont nous avons voulu souligner parfois l'effet néfaste, par la désorganisation des marchés locaux. Lorsque l'on vient plaquer une aide alimentaire qui n'est pas réfléchie, on enfreint le principe primo non nocere, d'abord ne pas nuire. Il convient de tenir compte de l'exemple d'autres pays très célèbres pour cela dans leurs actions humanitaires, pour ne pas refaire les mêmes erreurs.
Enfin, je voudrais parler de la responsabilité de protéger. Je crois tout à fait important ce qu'a dit le commissaire et nous faisons totalement nôtre ce que vous avez dit sur le droit d'ingérence ou la réflexion qu'on doit avoir et sur le respect absolu de l'espace humanitaire qui devrait amener notre Union européenne à envisager éventuellement des sanctions. Enfin, nous avons obtenu, merci de l'avoir souligné, l'interlocuteur.
Nous souhaitons simplement que ce rapport de consensus ne soit pas seulement une pétition de principe, mais bien une feuille de route avec laquelle nous aurons, et c'est convenu, un rendez-vous annuel, de façon à ce que le Parlement là aussi puisse jouer pleinement son rôle.
Vittorio Agnoletto
rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères. - (IT) Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, la commission des affaires étrangères soutient la proposition du commissaire Michel de souscrire à une déclaration interinstitutionnelle sur le consensus européen sur l'aide humanitaire, mais les gouvernements des 27 États membres poursuivent encore des objectifs politiques nationaux en matière d'aide humanitaire qui s'écartent parfois substantiellement des objectifs européens.
Le Conseil et les États membres doivent faire de l'action humanitaire un impératif moral et politique, davantage fondé sur la solidarité des citoyens européens et plus soucieux de l'efficacité de l'aide que des intérêts nationaux ou postcoloniaux. Nous ne pouvons nous contenter de distribuer du riz et du pain, même si ceux-ci sont nécessaires. L'aide humanitaire de l'Union européenne doit s'accompagner d'actions politiques et diplomatiques qui fassent du respect du droit international, et surtout du droit humanitaire international, une priorité pour l'État "receveur". Les principes d'humanité, de neutralité, d'impartialité et d'indépendance doivent être protégés et tenus à l'écart de toute intervention militaire active dans le domaine de l'aide humanitaire.
Le non-respect de ces principes pourrait porter préjudice tant au personnel humanitaire qu'aux populations affectées. Il est également important de ne pas perdre de vue que les opérations d'aide humanitaire doivent accorder une attention particulière aux groupes les plus vulnérables de la population, tels que les femmes et les enfants.
Filip Kaczmarek
au nom du groupe PPE-DE. - (PL) Monsieur le Président, le groupe du parti populaire européen (démocrates chrétiens) et des démocrates européens a salué la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil intitulée "Vers un consensus européen sur l'aide humanitaire".
Nous devons garder à l'esprit que l'Union européenne est le premier donateur d'aide humanitaire au monde. Ainsi, en 2006, il a alloué 2 milliards d'euros d'aide humanitaire, lesquels ont permis de soulager plus de 100 millions de personnes dans 75 pays.
Il est également vrai que le potentiel de l'Union européenne n'est pas pleinement exploité, un fait confirmé par le dernier rapport de l'OCDE, qui épingle des inadéquations structurelles et certains paradoxes au niveau des activités de l'Union européenne. Une déclaration commune et non ambiguë des trois principales institutions de l'Union européenne constitue une occasion unique de parvenir à un consensus politique sur la manière dont l'UE doit réagir aux situations de crise de plus en plus complexes qui émergent aux quatre coins de la planète.
La déclaration nous permettra de créer un cadre et une définition de l'aide humanitaire, ainsi que de fixer les principes et les stratégies de l'Union européenne par rapport à la fourniture d'une aide aux personnes dans le besoin. La déclaration permettra en outre de définir et de présenter une position européenne unique lors de forums réunissant diverses organisations humanitaires. Enfin, elle permettra d'attirer l'attention sur le fait que l'Union européenne ne se contente pas d'octroyer des aides humanitaires, mais participe également à l'analyse des raisons pour lesquelles ces aides sont nécessaires.
Chaque fois que possible, nous nous efforçons de participer à la recherche de solutions politiques appropriées qui permettront d'éliminer les raisons susmentionnées. J'estime que M. Cornillet, le rapporteur, a réalisé une excellente analyse du contexte complexe et difficile dans lequel l'aide humanitaire a été octroyée ces 15 dernières années. Le commissaire Michel a également fait allusion à cette complexité aujourd'hui.
Les circonstances évoluent, de sorte que l'Union européenne et la communauté internationale se retrouvent aujourd'hui confrontées à de nouveaux défis. Ces changements sont notamment liés à l'évolution fondamentale de la nature des conflits armés et aux catastrophes naturelles de plus en plus fréquentes et aux conséquences toujours plus graves. Le nombre de conflits internes est également en hausse avec, pour conséquence, une augmentation du nombre de réfugiés. Dans de nombreuses régions, le droit humanitaire international est ignoré ou délibérément enfreint. Les travailleurs attachés à des organisations d'aide humanitaire sont soumis à une menace de plus en plus grande. Enfin, de plus en plus d'entités participent à la fourniture de l'aide humanitaire.
Je suis par conséquent d'accord avec le rapporteur sur le fait que la complémentarité, la cohérence, l'efficacité et la coordination de l'aide humanitaire au niveau politique et technique entre les 25 États membres de l'Union sont essentielles. Ces principes sont en effet une condition sine qua non pour renforcer le statut de l'Union européenne en tant que principal donateur d'aide humanitaire. Ils sont également nécessaires pour le développement d'une politique européenne forte dans le contexte des institutions internationales, une politique mieux adaptée aux ressources budgétaires dégagées par l'Union.
Je voudrais également dire quelques mots à propos du dit devoir de protection. Je soutiens l'avis du rapporteur selon lequel l'Union européenne doit prendre la tête des opérations pour faire de cette notion de devoir une réalité. Pour ce faire, il convient de donner la priorité à l'action préventive et diplomatique, d'aider les gouvernements à remplir leur devoir de protection des populations et d'exercer des pressions appropriées, le cas échéant. Ces dernières pourraient notamment prendre la forme de sanctions diplomatiques et économiques. L'usage de la force, y compris l'intervention militaire, ne doit être autorisé que dans des cas exceptionnels et dans le strict respect du droit international.
Alain Hutchinson
au nom du groupe PSE. - (FR) Monsieur le Président, Monsieur le Commissaire, chers collègues, je voudrais tout d'abord remercier notre collègue Cornillet pour le travail qu'il a accompli sur ce rapport et pour l'intensité des débats qu'il a menés au sein de notre commission du développement. Je voudrais aussi remercier le commissaire pour l'analyse pertinente qu'il a faite en introduction à ce débat.
Le rapport sur l'aide humanitaire se focalise, à juste titre, sur la protection du personnel humanitaire et sur l'accès aux victimes, qui constituent effectivement les deux grands enjeux auxquels l'aide humanitaire est et sera de plus en plus confrontée. À cet égard, je voudrais rappeler et souligner, comme l'a fait le commissaire, que les évolutions des modalités d'intervention des forces armées peuvent contribuer à brouiller l'image des humanitaires. La confusion induite par le recours à des militaires, parfois pour accompagner les humanitaires, aboutit inévitablement à une perte de l'immunité dont bénéficiaient jusqu'alors les ONG et leurs équipes sur le terrain.
En outre, pour pouvoir accéder aux victimes et revendiquer une certaine liberté d'expression, il est de première importance de n'apparaître ni partie prenante dans ces conflits, ni dépendant de la politique de la nation d'origine de l'organisation. Or, sur les lieux de conflit, les évolutions récentes ont rendu plus complexe la perception du positionnement des ONG. Au Darfour, notamment, plusieurs ONG internationales, dont Médecins du Monde, font le constat d'un recul constant de leurs capacités à accéder aux victimes hors des camps de déplacés et d'une recrudescence des actions violentes à l'égard de la population et du personnel humanitaire. Leur marge de manœuvre repose à la fois sur la réaffirmation de la part des ONG de leur indépendance, tant vis-à-vis des forces armées engagées sur place qu'à l'égard de tout positionnement politique.
Il faut savoir également qu'une part croissante des moyens financiers des ONG humanitaires provient des financements institutionnels et, en particulier, européens. Cette situation peut également contribuer à renforcer une forme de méfiance à l'égard de ces ONG qui ne sont pas à l'abri de voir leur action confondue avec les positions géostratégiques des pays donateurs ou de l'Union. Pour cette raison, j'insiste ici sur le fait que l'augmentation de l'intervention publique, dont nous nous félicitons, et qui est une excellente chose, ne peut toutefois conduire à l'instrumentalisation de ces ONG.
Ces dix dernières années, plus d'un millier d'humanitaires ont été tués au cours de plus de cinq cents attaques contre des opérations d'aide aux populations civiles. Si l'on ne prend pas suffisamment garde à garantir l'indépendance des ONG, on assistera sans aucun doute à un recul de leur capacité d'intervention et, partant, à une vaste réduction des zones d'application du droit international humanitaire.
La logique médiatique est ainsi faite que le monde entier se focalise aujourd'hui sur l'Arche de Zoé, une association d'amateurs tout à fait marginale au regard de la très grande majorité des opérations humanitaires qui sont menées par des structures reconnues, dotées d'un personnel dont il faut souligner le courage et la qualité humaine et professionnelle. Ce cas isolé ne peut donc pas avoir pour conséquence de jeter le discrédit sur l'ensemble des acteurs de l'aide humanitaire. Au contraire, il nous rappelle qu'il est absolument essentiel que les opérations humanitaires soient menées dans le cadre strict du droit international humanitaire et des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies.
Nous nous réjouissons donc que ce consensus européen, qui sera adopté lors de la prochaine session, consacre notre demande de mettre en place au sein du Conseil une structure formelle chargée spécifiquement des questions humanitaires ainsi que de revoir annuellement le consensus et le plan d'action qui l'accompagne.
Toomas Savi
au nom du groupe ALDE. - (EN) Monsieur le Président, j'aimerais d'abord renvoyer au paragraphe 21 du rapport de M. Cornillet, qui dispose que le consensus doit reconnaître et définir plus en détail les différents rôles, mandats et avantages comparatifs des différents acteurs humanitaires.
Dans le cas des nouveaux États membres, certains pays, y compris le mien, peuvent fonctionner plus efficacement en collaborant avec les autres, en mettant en commun leurs compétences et leurs ressources et en partageant le savoir-faire individuel. En pratique, cela peut profiter à de nombreuses activités humanitaires de l'UE et permettre aux nouveaux États membres d'être davantage impliqués dans les politiques européennes. Cependant, l'Union européenne doit être prête à procéder à la centralisation de ses agences pour coordonner ses activités le plus efficacement possible.
Le second point que j'aimerais soulever est que la contribution des nouveaux États membres à l'aide humanitaire tend à s'avérer plutôt modeste. Les nouveaux États membres qui comptaient sur l'aide au développement et l'aide humanitaire il y a presque deux décennies jouissent aujourd'hui d'une croissance économique rapide. J'encourage ces pays à accroître fortement leur contribution et à se souvenir que c'est l'occasion d'aider les pays moins développés de la même manière que le monde industrialisé leur a tendu la main il n'y a pas si longtemps.
Ewa Tomaszewska
au nom du groupe UEN. - (PL) Monsieur le Président, l'idée selon laquelle l'aide humanitaire en faveur des victimes de situations de crise est une obligation morale est actuellement très répandue au sein des sociétés européennes. Nous devrions être fiers que l'Union européenne soit le premier donateur d'aide.
Face à l'ampleur des catastrophes naturelles et à d'autres situations de crise, il arrive cependant souvent que l'aide soit inadéquate ou qu'il y ait des retards dans son octroi. Parfois aussi, l'aide n'arrive pas jusqu'aux personnes qui en ont le plus besoin. L'efficacité de l'aide pourrait être grandement améliorée par une bonne organisation, y compris une collaboration avec les autres donateurs, des principes clairs et des critères non ambigus. Il est également important de coordonner l'aide humanitaire et l'aide au développement. Cette coordination offre une occasion unique aux receveurs de devenir autosuffisant et, partant, de ne plus dépendre de l'aide dans le futur. C'est la raison pour laquelle un consensus sur l'aide humanitaire revêt une telle importance. Un autre point à prendre en considération est la nécessité de protéger les bénévoles contre les actes de violence.
Kyriacos Triantaphyllides
Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs, le rapport dont il est question aujourd'hui souligne le fait que l'activité humanitaire de l'UE doit être gouvernée par des principes, tels que définis par les règles et les bonnes pratiques en matière d'aide humanitaire. Lorsqu'on lit une telle déclaration, on peut s'interroger sur le rôle hypocrite de l'UE, qui donne d'une main et reprend de l'autre. La Palestine en est un exemple. Nous donnons de l'argent pour vanter notre humanitarisme, mais, d'un autre côté, notre politique étrangère marginalise 1,5 million de personnes, tant d'un point de vue économique que social, en ne leur laissant aucun espoir d'amélioration dans le futur. La leçon à tirer est la suivante: une aide humanitaire sans politique étrangère réaliste est totalement absurde, car les deux vont de pair. Il est grand temps que la Commission ouvre les yeux.
Kathy Sinnott
au nom du groupe IND/DEM. - (EN) Monsieur le Président, nous avons connu de nombreuses crises humanitaires ces dernières années et autant de programme d'aide d'urgence. Chaque jour, les gens souffrent d'une pénurie de nourriture et de maladies; chaque année apporte son lot de catastrophes naturelles qui laissent des milliers de personnes sans abri et sans la possibilité de revenir à une vie normale.
Les questions principales lors de telles crises sont les suivantes: assurer la sécurité de la région et des personnes, prévoir les soins médicaux et fournir de la nourriture, de l'eau et un abri. Ces questions immédiates sont essentielles et tous les efforts doivent être mis en œuvre pour y répondre. Hélas, les victimes n'ont qu'un accès limité à l'aide humanitaire, et la vie des travailleurs humanitaires est mise en danger, à cause des conflits internes qui éclatent dans certains pays.
Parfois, après la fin de la crise immédiate et lorsque les aides sont terminées, les souffrances peuvent resurgir car rien n'a été mis en place pour aider les gens à se reconstruire et à être indépendants à long terme. C'est notre tâche la plus importante: celle d'aider les autres quand ils en ont le plus besoin. Les problèmes en la matière ne peuvent continuer et nous devons trouver un autre moyen d'aider à court et long terme.
Zuzana Roithová
(CS) Monsieur le Président, je félicite M. Cornillet pour son rapport extrêmement professionnel sur l'aide humanitaire. Le besoin de ce type d'aide ne faiblit pas; que du contraire: les catastrophes naturelles sont de plus nombreuses et étendues. Les conflits armés dans les pays en développement n'ont pas diminué, ils ont seulement changé de caractère. Les travailleurs humanitaires sont souvent victimes d'attaques ou d'autres actes en violation du droit international. Au total, 40 % de l'aide humanitaire internationale a été fournie par les Européens, directement par le biais des États membres ou de l'UE. Rien que l'année dernière, cette aide s'est élevée à 2 milliards d'euros. C'est suffisant pour que nous tentions de trouver une méthode plus efficace pour octroyer cette aide. Nous sommes conscients du fait qu'elle doit être systématique et parfaitement coordonnée avec les autres acteurs.
Je suis également d'accord sur le fait que l'aide humanitaire doit être liée à l'aide au développement. Elle doit aller de pair avec des activités politiques et diplomatiques, notamment pour protéger les travailleurs humanitaires et leur permettre d'atteindre les régions où une intervention est nécessaire.
Il est intéressant de noter que neuf Européens sur dix sont en faveur de l'aide humanitaire. La moitié d'entre eux pense que l'aide humanitaire est plus efficace lorsqu'elle est fournie au niveau européen plutôt que national. Il est par conséquent logique que l'aide humanitaire soit devenue cette année un domaine de la politique européenne à part entière. C'est là un grand engagement de notre part. Nous devons prendre conscience que l'aide humanitaire n'est pas un outil de gestion des crises: elle doit éviter d'avoir un impact sur les politiques ou marchés locaux et rester indépendante du climat politique. C'est la raison pour laquelle je m'identifie pleinement à des principes tels que l'humanité, l'impartialité, la neutralité, l'indépendance, l'immédiateté et l'efficacité. Je soutiens également l'idée du fonds central de réponse d'urgence, car les catastrophes requièrent toujours une intervention rapide. Enfin, je suis également favorable à un cadre européen commun d'évaluation des besoins.
Corina Creţu
(EN) Monsieur le Président, j'aimerais commencer également par féliciter notre rapporteur, M. Cornillet, pour son travail acharné et précieux sur cette question très complexe. J'aimerais également souhaiter la bienvenue au commissaire Michel et souligner son appel à une coopération fructueuse avec notre commission du développement.
Le consensus européen en matière d'aide humanitaire jouera un rôle très important dans l'élaboration des politiques humanitaires. Selon moi, il est très cohérent que celui-ci soit approuvé conjointement par le Conseil, le Parlement et la Commission. Ainsi, nous cherchons à confirmer notre engagement envers les principes humanitaires et à jeter les bases permettant de travailler en plus étroite collaboration pour garantir une mise en œuvre plus efficace de l'aide humanitaire européenne dans les années à venir et venir en aide aux nombreuses personnes qui souffrent des crises humanitaires.
En tant que membre de la commission du développement, je suis ravie que le texte définitif reprenne des éléments clés tels qu'une mention explicite de la résolution des Nations unies sur la responsabilité de protéger et de tenir compte des besoins spécifiques des populations vulnérables, avec une attention particulière accordée aux enfants, aux femmes, aux personnes âgées, et aux personnes malades et handicapées. Le texte évoque également la possibilité d'une révision annuelle des dispositions sur l'aide humanitaire, un élément très important qui permet une réponse humanitaire sur la base d'un financement adapté aux besoins. En outre, le texte évoque l'idée d'utiliser les capacités d'aide locale et les ONG actives dans ce domaine, ce qui permet l'utilisation de leur expertise et de leurs connaissances des conditions locales en vue d'une réponse plus rapide et plus efficace aux urgences humanitaires.
Il ne faut pas oublier que les personnes qui souffrent le plus des catastrophes, d'origine naturelle ou humaine, sont celles qui se trouvent déjà dans des situations précaires compte tenu de la pauvreté. Elles vivent principalement dans les pays en développement et n'ont que peu de possibilités d'améliorer leur qualité de vie. Par conséquent, il est important que l'Union européenne envoie un message de solidarité et de soutien. Pour ce faire, une réponse adéquate, rapide et efficace en cas d'urgence humanitaire est essentielle. Une meilleure coordination est également vitale pour parvenir à établir un meilleur lien entre l'aide, la réhabilitation et le développement afin d'assurer que les retombées de la catastrophe entraînent le moins possible de pertes en vies humaines.
Olle Schmidt
(SV) Monsieur le Président, Monsieur le Commissaire, je voudrais remercier le rapporteur pour son rapport équilibré sur ce thème très important. Peu de sujets revêtent autant d'importance pour l'Union que la capacité de répondre, avec force, à une guerre qui éclate ou à une catastrophe naturelle qui se produit. L'UE a cette volonté et cette capacité, mais doit faire encore plus.
Permettez-moi d'aborder deux points sensibles. Tout d'abord, j'estime qu'il est dans certains cas raisonnable de recourir à l'action militaire pour protéger les efforts humanitaires. Ainsi, au Darfour, une protection armée directe est nécessaire pour garantir l'aide humanitaire. Dans de tels cas, nous devons d'abord prendre en compte le résultat - sauver des vies.
Deuxièmement, l'aide peut être utilisée pour promouvoir le développement démocratique. Ici aussi, il faut se placer du point de vue des résultats. Permettez-moi de donner un exemple concret, que le commissaire connaît très bien. Un journaliste suédois est emprisonné depuis plus de six ans en Erythrée simplement pour avoir exercé sa liberté de parole. Trente directeurs de rédaction suédois demandent actuellement que l'aide suédoise soit conditionnée à la libération de ce journaliste, David Isaak. J'ai tendance à les soutenir. L'Erythrée doit savoir qu'elle risque de ne plus recevoir d'aide si elle continue de violer les principes démocratiques de manière aussi flagrante qu'aujourd'hui.
Jaromír Kohlíček
(CS) Merci, Monsieur le Commissaire Michel et Monsieur Cornillet, pour votre travail. Mesdames et Messieurs, ce texte plus que nécessaire et précieux a déjà perdu un peu de sa valeur dans le titre: d'un point de vue géographique, l'UE n'est qu'une partie de l'Europe, sauf si les négociations sur la proposition de la Commission avec les pays européens en dehors de l'UE, tels que la Russie, l'Ukraine, la Turquie, le Kazakhstan, la Serbie, le Belarus et d'autres ont déjà commencé, ce qui n'est évidemment pas le cas. Je soutiens l'adoption de cette résolution indispensable et de qualité. Je voudrais néanmoins savoir comment nous comptons nous assurer qu'elle est respectée dans les prisons de nos voisins transatlantiques de Guantánamo ou en Afghanistan. Ou encore si nous sommes d'accord avec leurs pratiques, dans le contexte d'un renforcement du partenariat transatlantique. Oui, la résolution est nécessaire et correcte. Nous devons toutefois réfléchir à des solutions pour encourager nos partenaires transatlantiques à reconnaître et à appliquer les principes humanitaires. Sinon, nous ne ferons que tenter de résoudre des problèmes déclenchés par d'autres.
Luis Yañez-Barnuevo García
(ES) Monsieur le Président, en félicitant le rapporteur, M. Cornillet, ainsi que le commissaire pour sa proposition et son discours, et en me faisant l'écho des propos du porte-parole de mon groupe, M. Hutchinson, à cette heure de la nuit, j'abrège mon discours afin de vous faire don de la minute économisée, Monsieur le Commissaire.
Cela étant dit, M. Borrell m'a dit que le commissaire Michel avait réussi une brillante performance lors de la réunion de Lisbonne du week-end dernier.
Monsieur le Président, j'ai économisé une minute.
Louis Michel
membre de la Commission. - (FR) Monsieur le Président, honorables parlementaires, très rapidement, je voudrais d'abord vous remercier pour le consensus très fort qui soutient le rapport de M. Cornillet ainsi que les positions de la Commission.
La réponse aux crises oubliées, c'est justement une meilleure division du travail. Il est évident que, si vous n'avez pas de division du travail et que l'aide humanitaire ou le développement se fait en fonction de l'opportunité politique, de la politique extérieure d'un pays, vous allez avoir, bien entendu, et des crises oubliées, et des pays orphelins. La division du travail est donc la seule réponse.
L'idée d'un atlas humanitaire, par exemple, comme l'atlas du développement qui progresse très bien et qui est déjà mis en œuvre, est évidemment une bonne solution. Je suis d'accord aussi - plusieurs intervenants l'ont dit - pour mettre l'accent sur le rôle tout à fait majeur des acteurs locaux et sur l'implication de la société civile.
En ce qui concerne la question sur le CERF: je suis à mille pour cent d'accord - je l'ai dit et répété aux Nations unies, à l'OCHA, à tout le monde, et vous connaissez ma position là-dessus - ECHO ne versera pas de contribution au CERF sauf s'il y a de l'argent additionnel. ECHO dépense annuellement la totalité de ce dont il dispose pour les interventions humanitaires, et si une intervention d'ECHO s'avérait nécessaire, elle devrait être additionnelle.
Deuxième élément, en réalité, ECHO c'est un CERF européen. Je voudrais quand même le rappeler. Alors, il n'y a pas de raison. ECHO est tout aussi flexible - je rêve d'avoir une flexibilité pareille dans le développement - et même plus flexible que le CERF. Troisième élément, je souhaiterais que les Nations unies se concentrent sur leur core business par rapport à cette question humanitaire qui est essentiellement - c'est le rôle de l'OCHA - la coordination de l'aide humanitaire. Là, il y a aussi un travail important.
M. Hutchinson a posé une question extrêmement fondamentale. C'est en réalité la question de la qualification, de la labellisation dans une certaine mesure - même si le mot est dangereux - des ONG et des acteurs de la société civile. Je suis d'accord avec lui, on ne peut évidemment pas jeter l'opprobre sur les ONG à cause de l'une ou l'autre association. Entre parenthèses, la Commission n'a jamais contribué, ni financé, ni utilisé comme opérateur l'Arche de Zoé, il est important que je vous en informe pour qu'il n'y ait pas de malentendu sur le sujet.
Cela étant dit, la question que vous posez me fait penser - j'ai déjà eu l'occasion de m'exprimer là-dessus - à une question que nous devrions peut-être débattre entre nous et avec les ONG, à savoir la création d'une haute autorité des ONG et des acteurs de la société civile, qui serait constituée exclusivement de représentants des ONG et de la société civile. Il n'est donc pas prévu - j'ai vu que Bernard Kouchner avait réagi par rapport à cette proposition - que la puissance publique soit représentée au sein de cette haute autorité. Elle pourrait être un peu calquée sur ce que l'on appelle les ordres des médecins ou les ordres professionnels, par exemple, qui règlent eux-mêmes à l'aide d'un code et de principes déontologiques un certain nombre de problèmes qui, autrement, risquent de se poser. C'est une suggestion que je lance, mais cela vaudrait la peine d'y réfléchir.
En ce qui concerne les nouveaux États membres, je suis très heureux de constater qu'il y a une volonté forte, notamment parmi toute une série d'entre eux - en particulier, la République tchèque me vient à l'esprit - de démontrer une solidarité internationale au travers d'une aide humanitaire croissante à l'avenir.
Il est également important de souligner que six États membres fournissent à eux seuls 49 % du total de l'aide de l'Union européenne et que la part de l'aide des dix-neuf autres États membres représente 18 % du total. L'implication dans le domaine humanitaire est très inégale.
En ce qui concerne la Palestine, je n'ai pas le sentiment que l'Union européenne donne d'une main et prend de l'autre. On peut évidemment se poser des questions sur le fait que notre aide au développement et, surtout, notre aide humanitaire sont parfois prises en otage de la situation en Palestine, mais je n'ai pas le sentiment que l'Union européenne, et certainement pas la Commission, mérite d'être accusée de prendre d'une main ce qu'elle donne de l'autre.
Je souhaiterais faire une petite remarque simplement, Monsieur Schmidt, concernant l'aide humanitaire en Érythrée. Il n'y a pas d'aide humanitaire en Érythrée, nous ne dépensons pas un centime d'aide humanitaire en Érythrée. Je suppose que vous faites la confusion avec l'aide au développement. Dans les dialogues politiques que nous avons avec l'Érythrée, la question du journaliste que vous avez évoquée est en permanence présente. J'ai appelé, j'ai vu Issaias, j'ai parlé de cette question-là. Il se retranche derrière le fait que c'est un problème relevant strictement du droit national érythréen.
Je partage évidemment votre point de vue et votre position là-dessus, mais lier l'aide au développement à cette question-là est extrêmement dangereux. En effet, si vous conditionnez la libération du journaliste, par exemple, à une décision politique, si vous conditionnez votre aide au développement à cette question-là, qui sera victime? Ce ne sont pas les autorités d'Érythrée, ce sont évidemment les personnes que vous voulez aider, c'est-à-dire la population.
C'est un peu plus compliqué que ce que vous semblez penser. On ne peut pas lier strictement des questions de ce type-là, qui sont des questions éminemment douloureuses, qui m'interpellent, qui sont en permanence présentes dans le dialogue - et je fais pression continuellement pour résoudre ce problème -, on ne peut pas lier cela à l'octroi de l'aide au développement.
En tout cas, en qui concerne l'aide humanitaire, je peux vous dire qu'il n'y a pas d'aide humanitaire européenne en Érythrée. Par contre, il y a effectivement des projets de développement que nous finançons.
Le Président
Le débat est clos.
Permettez-moi d'attirer votre attention sur le fait que le vote sur la déclaration de la Commission aura lieu à Bruxelles le 29 novembre 2007, tandis que le vote sur le rapport de M. Cornillet interviendra demain.
Déclarations écrites (article 142)
Gay Mitchell  
par écrit. - (EN) Je me réjouis de l'initiative des institutions visant à établir un consensus européen en matière d'aide humanitaire. Pour la première fois, elle fournira une déclaration claire de la politique de l'UE s'agissant de l'aide humanitaire.
L'environnement dans lequel se déroule l'action humanitaire évolue rapidement et pose constamment de nouveaux défis.
On observe un nombre croissant de personnes vulnérables touchées par des situations de crise et des catastrophes naturelles. En 2003, 200 millions de personnes ont été touchées, dont 45 millions nécessitant une aide de sauvetage. Depuis, nous avons connu le tsunami en Asie, d'innombrables tremblements de terre, des inondations et des ouragans en Amérique centrale et la situation terrible au Darfour.
Le consensus soulignera les principes humanitaires d'humanité, de neutralité, d'impartialité et d'indépendance.
L'aide au développement est un lien essentiel pour prévenir les urgences humanitaires. La réduction des risques liés aux catastrophes et un engagement clair à lier l'aide, la réhabilitation et le développement sont essentiels.
Les forces militaires sont de plus en plus impliquées dans l'aide humanitaire et l'aide à la reconstruction destinées aux populations civiles. Une telle intrusion dans ce qui était traditionnellement considéré comme un domaine humanitaire ou relevant de la coopération au développement soulève des questions importantes.
La distinction entre les acteurs civils et militaires inquiète de nombreux travailleurs dans le domaine humanitaire. Les missions des différents acteurs doivent être clairement définies.
